公安部日前公布了《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，征求意见稿将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁。专家建议，降低未成年人行政拘留执行年龄应当慎重，同时，对违反治安管理的未成年人不应当简单采取成人化的处罚模式，特别是应十分慎重适用行政拘留等拘禁类措施，建议《治安管理处罚法》以12周岁为界限，设置符合未成年人身心发展规律、具有教育矫治和预防功能的干预措施。                                 ▋据星报综合

A 行政拘留的执行年龄 降低至14周岁值得商榷

征求意见稿第二十一条取消了现行《治安管理处罚法》已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围从之前的“已满16周岁不满18周岁”修改为“已满14周岁不满18周岁”。

上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授告诉记者，如果这一修订条款获得通过，那么最长可以达到20天拘留这一最严厉的行政处罚措施将可以突破原有法律限制，适用于已满14周岁不满16周岁的未成年人。显然，这一修改是对近年来由于低龄未成年人违法犯罪行为得不到有效规制，而引起社会广泛关注甚至是公众强烈不满的“积极”回应。

姚建龙并不赞同该条款的修改。他认为，未成年人实施具有社会危害性行为最相关的法律，除了《刑法》之外即《治安管理处罚法》。现行《治安管理处罚法》完善了违法责任年龄的规定，建立了与《刑法》刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度，规定了未满14周岁不承担违法责任、已满14周岁不满16周岁相对负违法责任、已满16周岁承担违法责任但未满18周岁的应当从轻或减轻违法责任。征求意见稿取消已满14周岁不满16周岁拘留决定不执行规定，相当于取消了相对负违法责任年龄阶段，将打破与刑事责任年龄的衔接匹配关系，在立法技术上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依据。

此外，姚建龙认为，迄今为止，除了媒体报道与关注的个案外，没有任何严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性，对于降低行政拘留年龄所可能带来的成本、风险等也缺乏必要的预判性研究。

“拟降低未成年人行政拘留执行年龄有百害而无一利。”浙江省宁波市海曙区人民检察院未检科科长王英告诉记者，征求意见稿取消了已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定，违反了少年宜教不宜罚的现代少年司法理念，违反了古今中外少年犯罪学总结的实证研究规律，即未成年人的生活环境和教养方式在未成年人走上违法犯罪道路上具有不可推卸的作用。

B 行政拘留不宜用在 未成年人身上

“行政拘留不宜用在未成年人身上，没有效果，反而起坏作用。”中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会主任、北京师范大学教授宋英辉告诉记者，现行处罚法及修改意见的措施，都是立足于成年人的，缺乏未成年人视角。未成年人实施违法行为，是其心理行为偏常的外部表现。这种心理行为偏常受多种因素影响而形成，对其干预矫治通常需要一定的时间。行政拘留时间短，又没有专业干预措施，无法从根本上解决未成年人实施危害行为的问题，反而可能造成负面影响，既与未成年人保护的方向相悖，又无助于改善社会治安秩序。

在宋英辉看来，行政拘留难以对未成年人起到预防作用。未成年人实施危害行为，具有不同于成年人的特殊性。从外部因素来看，大多违法未成年人深受家庭监护缺失、父母教养不当、学校教育偏差、社会消极环境或不良资讯的影响。从个体自身因素来看，此年龄阶段的未成年人身心处于过渡、发展的不稳定、不成熟状态中：在脑发育方面，尽管脑的重量和容积基本达到成人水平，但是大脑机能远远落后于成年人，特别是前额叶皮层远未成熟，辨别是非、控制行为、遵守规则的能力弱；在心理方面，处于“第二次危机”的青春期（12周岁至18周岁左右），内心充满矛盾，情绪容易波动，具有很强的叛逆性、冲动性。因此，在外界不良环境的影响下，未成年人容易不计后果，实施危害行为。

宋英辉认为，行政拘留会给未成年人的社会化造成负面影响。从行为自由到行政拘留后封闭式拘禁，其所处环境会发生巨大变化，这会对未成年人的大脑发育、性格养成、心理健全产生影响，甚至有可能促成其形成反社会人格，导致攻击性增加，日后矫正的难度更大。

C 应完善未成年人罪错行为干预措施体系

“我国目前的确存在低龄未成年人违法犯罪‘一放了之’和‘一罚了之’的弊端，对这一群体的违法犯罪缺乏必要且科学有效的干预措施。”姚建龙说，这一问题的存在属于顶层设计缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理处罚法》单部法律的“应激修订”简单动用拘留这一最为严厉行政处罚措施所能弥补与修正。

姚建龙建议，宜将未成年人“违法”行为的干预从《治安管理处罚法》等行政法中剥离出来，作为《预防未成年人犯罪法》的调整对象。也就是说，在未来公安机关将主要依据特别法《预防未成年人犯罪法》，同时结合普通法《治安管理处罚法》来处理未成年人违法行为。对于未达到特定责任年龄的低龄未成年人罪错行为的干预，也将主要由专门的《预防未成年人犯罪法》调整。此外，建议完善包括虞犯行为（或称不良行为）、违警行为、触法行为、犯罪行为的未成年人罪错行为干预措施体系，重点增设和完善具有“提前干预”和“以教代刑”特征的保护处分措施，建立独立的少年司法制度。

“未满14周岁未成年人不负刑事责任，也不受行政处罚，导致公安机关无法管制未满14周岁严重不良未成年人，建议采取相关措施。”贵州省检察院未检处副处长谢树红告诉记者。谢树红建议，征求意见稿第十二条，“已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”增加一部分内容，“是学生的，由公安、检察等司法机关、学校共同对其进行警示教育”。