针对国家级贫困县帽子的“只戴不摘”现状，在制度层面上的破题或指日可待。

全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟3月9日透露，扶贫开发法正在修订中，新法将制定科学标准，完善贫困地区的识别机制和退出机制，防止“钻空子”。

这意味着，建立国家级贫困县退出机制，已经提上了日程。

“贫困县取消GDP考核，想法虽然好，但可能治标不治本。只要市里、省里还看重GDP，贫困县的考核就无法独立。”湖南省某贫困县政府办公室主任陈立无奈地告诉记者。

为入选“暗战”不断

所谓国家级贫困县，并不能从字面上直接理解为中国最贫穷的那部分县，而是指国务院扶贫办在一份名单中认可，从而能获得从国家到地方各类财政拨款和援助的贫困县区。

为此，国务院扶贫办第二次拟定这份名单时，就将名称从“国家级贫困县”改为“国家扶贫工作重点县”，以将关注重点从“贫困”转移到“扶贫”上来。

不过，“贫困县”这个词上口又好记，在老百姓心中并未被取代。

从1986年国务院扶贫小组第一次开始制定贫困县名单，到如今28年，这份名单总共只有四个版本。

最新的这批“国家扶贫工作重点县”名单是2011年公布的，共有592个县市入围。

有关人士透露，在名单采集之初到名单公布之前，各地政府“暗战”不断。不但要确保有真实的贫困区域可供考察，还要有深厚的政府关系作为入选保障，以确保自己不会被更贫困的地区挤下去。

“当时，我们最羡慕的是黑龙江省海伦市，因为我曾经在黑龙江呆过几年，对这个大豆之乡的经济有所耳闻，但当扶贫名单下来后，发现他们跟我们一样身处扶贫县，就知道这里面肯定有过巨大的努力。”陈立回忆道。

记者从该市的申贫报告中了解到，2010年11月申报时，海伦市的财政数据为全市农村贫困人口近17万人，70%的农户靠借贷、借款维持生产生活，年人均纯收入不足1300元。扣除人员工资和上划后，全市财政收入亏空高达3.5亿元。

而随后几年的海伦市政府工作报告显示，该市农民人均纯收入2011年是6823元，2012年是7920元，2013年是6682元。

这样的数字前后判若云泥，无疑令人惊讶。

接受记者采访的多名贫困县有关工作人员表示，海伦市此举其实也并不难理解，原因就在于贫困县帽子的“含金量”，一旦评上贫困县之后，各项扶贫资金和优惠政策便源源而至。

贫与富靠数据“打折”

湖北省麻城市扶贫办主任张绍文对记者表示：“要知道，在当时的贫困县评比时，有不少还是全国百强县，这对那些穷得挤不进贫困县的地区来说，无疑是个讽刺。”

记者通过对比彼时的国家贫困县名单与国家百强县名单发现，包括内蒙古准格尔旗、云南富源县等多地都出现在两份名单中。这不禁让人疑惑，究竟是什么让贫困县与百强县产生了交集？

“到底是百强县还是贫困县，这要看怎么去计算以及怎么上报。身兼两职的秘诀就在于，学会‘打折’。”陈立告诉记者。

他所谓的打折，其实是将地方经济数据打上折扣。因为贫困县的评选并非处处落到实地，更多的还是以审计数据为主。而审计数据多为地方经济数据的平均值，如何平均就成了一门学问。

如海伦市当时之所以标明年人均纯收入不足1300元，正是因为2010年国家扶贫工作重点县的人均低收入标准为1300元。

这种恰好达标的数据往往是经过加工的，如将当地经济作物的产量及收入打折，调低平均售价，这样农民的收入计算自然会降低。甚至直接虚报、少报经济数据也是有可能的，只要争取到贫困县的指标后，对市里也有好处，往往大家都不会阻碍。

而想要争当百强县的时候，数据则用上了另外一套。

“最重要的是，你的关系还得够硬，这样你的数据才能交得上去，令人信服。”陈立透露。

对此现象，记者向中国扶贫开发协会求证，协会工作人员告诉记者，这种现象的存在确实不可避免，因为在数据统计上，在国内常常出现不同版本。

比如城市化率：一个数据是按最新的人口普查数据，国家统计局公布的城市化率已经超过50%；但如果是公安部按户籍人口统计的数据，非农人口却只有35%左右。两个数据之间差了十几个百分点，涉及到人口数上的差别就达近两亿。

机制缺失致“劣贫”

记者通过查阅各地扶贫办的相关资料发现，对于贫困县的评选流程各地都有相关规定，但对于退出机制却至今未见。

中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄指出，对更多的贫困县来说，不想退就不用退仍旧是目前的普遍现象。究其原因，一方面是因为国家在将名额分配到各省之后，并没有明确贫困县的退出机制，缺乏动态的评估体系，评上贫困县之后再想摘下来就没那么容易；另一方面，贫困县在很多地方的退出属于自愿，由贫困县自行申报“摘帽”。鉴于这顶帽子的“含金量”，许多县尽管已经脱离了贫困，但仍抓住不放。

退出机制的缺失，导致骗补骗扶的横行。审计署2013年年底公布了对19个国家级贫困县的抽查结果，其中竟有17个县存在骗取扶贫贷款的资金、挤占挪用扶贫资金、套取扶贫资金这样的共性问题。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海也表示，在取得贫困县的各项优惠后，部分贫困县并未将这些收入真正用在改善贫困县的民生问题上，而是借各种办节、办晚会来提高地方知名度，推动形象宣传，发展旅游等其他产业，来骗取、挪用扶贫资金。想要杜绝这种现象，只能从完善退出机制入手。

虽然贫困县骗取扶贫资金的事件屡见报端，使得舆论对于贫困县的质疑之声日趋响亮。但对此，贫困县却也有自己的话想说。

陈立告诉记者，自己所在的贫困县，已经换过几任县长。他们上任之时，无不以改善民生，脱掉“贫困”帽子为己任。然而上任之后才发现，想要改善民生，“贫困”帽子脱不得。一旦退出贫困县，巨额的扶贫资金与优惠政策空洞该如何填补？县里的教育、医疗与城市建设如何维持？这些，都是让领导们最终屈服于“贫困”之下的内因。

而对于外界以为的，以“贫困县”为名领导中饱私囊的现象，陈立却并不认同。

“事实上，对贫困县的领导来说，如果地方无法退出贫困县，证明地方经济发展往往没有取得预想的成绩，这对领导干部的提拔反而有阻碍。而物质上的条件一般难抵仕途上的困顿。所以领导们往往处在‘脱贫群众苦，不脱自己苦’的尴尬境地，这也是贫困县领导不愿久坐其位的原因。”陈立透露。

GDP带来的尴尬

记者了解到，目前国家贫困县的评定采用的主要还是2001年的“631指数法”，贫困人口(占全国比例)占60%权重；农民人均纯收入较低的县数(占全国比例)占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中：人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1500元；人均GDP则以2700元为标准，人均财政收入以120元为标准。

这种人均GDP的量化标准，曾是贫困县评定的一次进步。然而现在看来，正是这种人均GDP的标准，让贫困县难以走出尴尬。

“在现有的贫困县中，有相当一部分量化指标是达标的，但实际上这是按面积和人口来看。如果落到实地，有几个贫困县全县都会是贫困的人？经常会出现部分市民生活条件优越，而另一部分却长期处在贫困线以下。反而是这部分极度贫困的民众为贫困县的人均GDP指标达标立下‘汗马功劳’。”刘俊海告诉记者。

记者在近十个贫困县了解到，县(市)里的贫困人口往往只占总人口的10%至30%，他们才是最需要扶持的部分。而全县都戴上贫困的帽子，反而会限制当地的发展。

为此，近期国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良提出的降低贫困县GDP考核权重，研究可行退出机制的改革，虽然得到基层工作人员对于方向上的普遍肯定，但他们却并未因此而重拾信心。

陈立告诉记者，就算中央对贫困县不再考核GDP，但对地方来说，无论是贫困县上头的市政府还是省政府，每年总结时仍会把贫困县单列出来，作为拖后全省、全市GDP的典型。如果地方上追逐GDP的风气没有改变，仅是针对贫困县取消GDP考核，并不能改善目前以GDP定成败的地方发展现状。

陈力说，此时如果要求处于贫困标准边缘的县退出，无疑将置退出的贫困县于更为贫困的绝境。那么，地方上为了留住贫困资格，其对于贫困审计数据的勾兑仍将持续，一边是惨淡的贫困县经济数据，一边是优异的百强县经济成果的现象或将再次出现。